行政负责人为何出庭应诉

“告官不见官”，是我国行政诉讼中长期存在的奇特现象，一直饱受诟病。

“子帅以正，孰敢不正?”北京市平谷区近年来探索推动行政负责人亲自出庭，有效提升了公务员队伍和社会各界的法律意识、程序意识，在化解社会矛盾、维护党政形象方面收效明显。目前，该区行政负责人出庭应诉率已达60%以上。

司法建议催生政府“红头文件”

早在2010年，国务院就出台了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，其中明确要求：“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。”然而，北京市高级人民法院发布的报告显示，2013年北京市法院一审审结行政诉讼案件6964件，然而行政机关负责人出庭应诉的只有83件，仅占一审案件结案数的2%。

在北京东部的平谷区，“告官不见官”的情况在几年前也非常普遍。平谷区法院调研发现，2006～2010年，行政负责人出庭应诉率仅为2.45%。“民告官，在法庭上常常只能面对行政机构或部门的代理律师，不单见不到机关负责人，甚至连被告机关的普通工作人员都没影儿。”北京市平谷区人民法院行政审判庭庭长张海成告诉本刊记者，“但这些律师对事实情况并不清楚，往往一问三不知，纠纷难以解决，还会激化矛盾。”

2011年1月，平谷区法院于向平谷区政府发送当年的第1号司法建议，建议平谷区政府建立行政机关负责人出庭应诉制度。“拿到这份司法建议时，我感到脸上火辣辣、心里沉甸甸。”时任平谷区区长、现任平谷区委书记张吉福说，一方面是社会矛盾多发，老百姓“信访不信法”，他曾遇到一个老太太为邻里纠纷不服派出所处理，十多年上访70多次。另一方面，一些政府部门和行政负责人习惯拍脑袋做决定，而不是选择用法律手段解决问题，导致是非无法判断，只能花钱“买平安”、“买稳定”。

在法院司法建议的促动下，平谷区政府于2011年5月出台了加强行政机关负责人出庭应诉工作的“红头文件”，具体规定了行政机关负责人应当亲自出庭应诉的六种情形，并明确规定，将行政机关负责人出庭应诉工作与绩效考评挂钩，并提出建立健全通报制度、行政诉讼案件庭审旁听制度、责任追究等相应保障制度。此外，平谷区政府同样以“红头文件”的形式出台了全区行政应诉工作的细则，让规则易操作、可落地。

“一次出庭胜过听十次法律讲座”

规则出台还需看落实。2011年6月，平谷区王辛庄镇小辛寨村村民王某等3人因国有土地使用证颁发问题将区政府告上了法院。庭审中，作为区长的张吉福第一次坐到了被告席上。

张海成介绍，庭审中，张吉福不仅认真倾听王某等人的发言，还不停地做笔记。而在法庭调查和辩论环节，张吉福积极发言，很少让身旁的工作人员为自己“代劳”。区长亲自出庭应诉，并参与法庭调查、法庭辩论，当年在北京法院尚属首例。

这起案件法院判决平谷区政府胜诉。而在2012年11月的另一起区政府做被告的案件中，张吉福再次出庭应诉，却败诉了。然而区长出庭应诉作为平谷区打造法治政府的“保留节目”一直延续至今。现任平谷区区长姜帆也曾多次出庭应诉。

“在区里面推行这项制度，我是第一个上庭的。一级做给一级看，才能一级带领一级干。”张吉福说。2011年当年，平谷区37件行政负责人出庭应诉的案件中，有34件是“一把手”出庭。从2011年至今，平谷区行政诉讼案件中行政负责人出庭应诉的比例逐年上升，到2013年已达60%。其中多数是“一把手”出庭，有的甚至是“一把手”带着分管副职一同出庭。

“一次出庭，胜于听十次法律讲座。”北京大学法学院教授姜明安对此评价说，“行政机关负责人出庭应诉有利于干群关系和谐，也有利于提高领导干部的法治理念和法律知识。”

政府有没有“丢面子”

四年来，通过推进行政负责人出庭应诉，平谷法院和政府互动紧密，改善了行政机关的执政形象，提升了行政机关的执法水平和行政负责人的法治思维，“面子”、“里子”均收效明显。

——领导干部的法治理念得到提高，对“不作为”、“乱作为”不再心安理得。“当了20多年的处级干部，自以为驾轻就熟。但第一次上被告席前，我竟然两夜没睡好。庭审过程中辩论激烈，原告律师对我们执法过程中的细节的挑剔，让我脸上火辣辣的，但法庭程序严谨规范，不管输赢我都服气。”平谷区人力资源和社会保障局局长刘忠对记者说，“从2012年那次至今，告我们的案子，我都积极出庭应诉。通过案件，我们工作人员的行政水平真是一目了然。”

姜帆表示，从2011年至今，平谷区行政诉讼案件中行政机关败诉比例连年下降，“通过出庭应诉，全区领导干部学法、守法已经成为了一种习惯，运用法治思维、法治方式化解矛盾已成为大家的共识。”

——妥善化解“官民”矛盾，扭转百姓“信访不信法”。2013年11月，平谷法院开庭审理原告何某、李某诉平谷区政府颁发水域滩涂养殖使用证一案，姜帆亲自出庭应诉。合议庭评议后，认为被告执法程序违法，判决撤销了被告核发的水域滩涂养殖使用证，矛盾化解。庭审后，原告何某说：“区长来出庭，不管结果如何，我都服气!”

2011年8月，平谷区夏各庄镇对一处占道的杂货店进行了强拆，但店主不服，将镇政府告上法庭，时任该镇镇长的赵卫民坐在了被告席。但案件结束后的“辐射效应”，却让他感觉当被告“值了”：“出庭之后，我们继续推进对违建强拆，没想到30宗中有27宗村民自觉拆除了。”

——提升政府公信度，增强公众对依法治国的共识与信心。谈起自己2012年与张吉福在法庭“交锋”的经历，平谷区马坊镇蒋里庄村委会主任张满贵至今感慨万千：“区长能亲自来，说明政府对老百姓的事儿当真了，也给了我们据理力争、平等对话的机会。以前总觉得‘权比法大’，民告官是鸡蛋碰石头。现在，实实在在感受到了什么叫法律面前人人平等。”

“依法治国有中央倡导，也需基层实践。作为党政机构主官，亲自出庭是依法执政的题中应有之义，也是在‘神经末梢’感知治理效果的切实之举。”张吉福说。

制度化仍存多方掣肘

近年来，北京、浙江、河北等多地先后出台文件要求行政负责人出庭应诉，一些地方还将行政负责人出庭应诉纳入绩效考核，社会反响良好。但与此同时，行政负责人出庭应诉制度落实也存在着多方面的掣肘。

一是行政官员对出庭应诉认识不够。张海成表示，相当数量的行政领导干部有逃避诉讼心理，认为败诉会丢丑，或认为行政诉讼是给行政工作添麻烦，影响政绩，会削弱行政管理权威，还有极个别同志对行政诉讼有不满甚至抵触情绪。不少领导干部思想上还没有真正树立法律面前人人平等的意识，觉得与平头老百姓平起平坐，“太没面子”、“有失身份”。一位基层法官透露，曾出现过某局长出庭应诉时要求法院由级别对应的领导亲自开庭审理的情况。

二是各地规定层级、标准不一，缺乏统一、具有可操作性的法律规定。最高人民法院行政庭庭长赵大光表示，目前并无法律规定行政负责人必须出庭应诉，法院不能强制要求行政负责人出庭应诉。此外记者还了解到，对于行政负责人应诉制，各地发文形式不一，对于行政负责人出庭的应诉范围、应诉标准，各地规定更是相去甚远。有的地方将行政负责人出庭应诉纳入绩效考核，有的地方只是做出倡导性规定。

三是缺乏省部级官员出庭应诉难以形成表率。国务院下属部委大多数都在北京市一中院、二中院两家法院辖区范围内，但记者了解到，涉及部委的行政诉讼案件中，基本没有部委负责人出庭应诉，司局级干部出庭应诉的也是寥寥无几，普遍都是普通工作人员或委托律师出庭。甚至个别部委不仅不积极应诉，还要求法院对案件作“销号”处理。

四是一些地方行政负责人出庭应诉成走秀备受质疑。张海成介绍，有的行政负责人出庭前会反复询问法院是否会胜诉，如果胜诉可能性大就出庭，这种“选择性出庭”的现象很普遍。北京市高院行政庭庭长程琥说，一些行政机关负责人出庭时一般只是宣读书面的答辩状、最后陈述，很少在法庭调查、辩论等重要环节上发言，实质参与程度不高。

顶层设计应“下猛药”

受访专家表示，要推进依法行政和法治政府建设，行政官员的法治思维和法律素养至关重要，建议从顶层设计上强力推进行政负责人出庭应诉制度。本文来源：瞭望观察网

首先，立法上要有硬性规定，要形成可操作性的规定，改变行政负责人出庭应诉依赖地方红头文件的现状。一位参与行政诉讼法修改的专家建议，应以此次修法为契机，在行政诉讼法中明确规定“对重大行政诉讼案件，行政机关负责人应出庭应诉”，并应概括性规定行政负责人应出庭应诉的情形。此外，应由国务院出台全国统一适用、具有可操作性的细则，从现实考虑，在“一把手”不能出庭的情况下，也可以由主管相关工作的副职出庭应诉。

其次，推动省部级官员出庭应诉形成示范效应。中国政法大学副校长马怀德教授说，省部级机关管辖范围广、级别高，作为某一地方最高行政机关或作为国家某一方面行政管理的最高行政部门，主要负责人出庭应诉对于该地区或该系统的行政官员表率作用巨大，建议将省部级官员出庭应诉作为推动行政负责人出庭应诉制度落实的切入口。

其三，在绩效考核、监督上建立官员出庭应诉的硬约束。专家建议，从顶层设计上要将行政负责人出庭应诉情况纳入各级政府的绩效考核和干部考察考核内容。中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波建议，为防止行政负责人出庭应诉“走形式”，还应引入第三方评估机制，作为相关考核依据。（记者任卫东 涂铭）

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