行政审批何其多

无论是当前形势下的稳增长、控通胀、防风险，还是保持经济长期持续健康发展，都需要我们充分地释放改革红利。而经济体制改革的核心问题，是处理好政府与市场的关系，其中行政审批制度改革是突破口和抓手。

为了推进行政审批制度改革，进一步激发市场、社会的创造活力，国务院近期批准取消和下放了133项行政审批事项，在社会上引起了广泛关注。那么，我国行政审批的现状如何？如何看待推进行政审批制度改革的紧迫性和必要性？行政审批改革将给企业和社会带来哪些积极作用？

当前，我国企业发展正由投资驱动转向创新驱动，发展环境的改善对这一转型至关重要。最近，我们针对改善企业发展环境、促进企业转型的问题，从企业的视角，就改进政府与企业的关系组织了专题调研，针对调研发现的问题提出了一些建议。

1.少干预：简化行政审批，减少政府对企业的干预

调查显示：

近三年1539家受调查企业每家每年平均向政府申报审批项目17.67个，单个项目涉及的审批部门平均为5.67个、审批程序平均为9.4道，受调查企业审批时间最长项目的平均值为171.35天，其中最长约为1500天。

建议：

简化企业设立变更程序。企业的设立要经名称核准、设立登记、验资、社保登记等12个以上流程和审批，涉及工商、税务、质检等7个以上部门。国有独资、外资企业和经营范围涉及许可的还需履行额外的审批。企业名称、住所、法定代表人、资本、经营范围等任何一项变更，都需进行工商审查和办理变更。有的企业一年需要更换几十次登记册。建议借鉴德国和我国香港等地做法，企业设立只需对口一个或少数几个政府机构进行登记；企业变更，一般只要限期报备，无需其他部门再审批，实行“宽进严管”。

清理政府审批和核准项目清单，建立防止变相审批的机制。2004年国务院决定将项目审批改为核准和备案。多数企业认为改革后的核准和备案很多仍是变相审批。建议政府修订核准项目目录，在一般领域、不使用政府投资的建设项目应实行备案制；对于少数实行核准制的项目，政府部门应公布审理程序、标准和从受理之日到给予答复的工作日数，接受社会监督。

简化建设项目审批流程。企业建设项目，从立项申请到投入运行要经过27个部门、50个环节。企业反映仅办理立项、规划许可证就需6—10个月。验收审批更是复杂，如某企业厂房竣工后申请房产证，耗时4个多月，跑了10多个部门，盖了20多个公章，花费10多万元。建议政府系统清理建设审批项目，合理设计工作流程，增加透明度，提高工作效率。

清理资质和认证项目，放宽市场准入。资质和认证是很多行业市场准入的前置条件，但企业反映其数量和名目过多过滥，有些规定甚至相互矛盾，如要求有资质才能进入某领域，而要获得资质又须在该领域先有业绩，这就使新进入者“入市无门”。建议政府选择一些需设立资质和认证的行业，科学地清理所设资质和认证，取消无关紧要或效果甚微的部分，对留下来的项目，实行“分类管理、标准统一、简化流程”的制度化管理。

减少企业会议负担，规范检查活动。调查显示，上市公司平均每年接待政府检查和评比19.06次，所需费用占企业管理费的3.27%。非上市公司约为上市公司的1.5倍。北京某商业企业一年接受了各类检查210次，检查人员633人次，企业接待人员超过900人次。税务专项检查有时一次达一个月，长则半年。

政府会议多，公司主要领导平均每年参会24.5次（其中53.9%被认为没必要参加），加上接待检查等，平均占用30.76个工作日。企业频繁填报工商、统计、税务、财政、证监等多个部门要求的、内容相近但格式各异的表格，耗费了很大精力。建议从减少“一次检查”、“一次会议”做起，力争为企业减少一半或1/3的接待和参会时间。建议由相关部门联合制定一个能涵盖不同部门要求的报表，以减轻企业工作量。

建立针对评比活动的监管机制。近三年，每家上市公司平均获得28个奖牌、冠名、认证和牌匾，其中很多没有权威性、缺乏公正性。有的政府部门把设立名目，颁发牌匾作为推动工作的抓手；有的产品刚上市，“名牌产品”奖牌已经上墙。建议减少由政府出面组织的评比、发牌，对商业评比进行必要的监管，杜绝收费性评比。

2.强监管：政府干预要减，监管能力要强

调查显示：

近90%的企业认为政府监管对保障公平竞争环境的作用尚未充分发挥，其中有35%认为监管严重不到位。假冒、仿制、不正当竞争等屡见不鲜；环保、安全、质量等方面监管力度不足；行业标准落后且实施不严。企业呼吁，政府干预要减，监管能力要强。

建议：

加快对创新活跃行业的监管体制改革。以医药和医疗器械行业为例，我国医药监管能力不足（美国有1.2万名药品审评员，而我国专业审评员只有87人），导致创新产品候审时间长、评审周期长，无法预期何时获批。建议在电子信息、互联网、电子商务、医药和医疗器械、能源等创新活动最为活跃领域，率先建立既能保障安全，又能促进创新的现代监管体系。

强化国家标准的约束力。多数企业认为，我国现行的技术、质量、环保、安全、卫生、能耗等许多标准已经落后于我国发展阶段，而且执行不严，有的还受到地方保护。一家钢企反映，欧美国家各种建筑钢材标准强度不小于500兆帕，我国只有螺纹钢的标准是400兆帕，由此导致使用等量的钢材，我国的建筑寿命会缩短1/3以上，保证同等的寿命就得多用很多钢材。

集中整顿典型的破坏市场秩序行为。2012年，三大石油和国家电网公司的各类应付款总计超过1.5万亿元，高铁建设拖欠超过一年的工程款已超过1000亿元。2011年政府采购额已超过了1万亿元。国企和政府年采购额巨大，但付款期越来越长，很多在180天左右。拿不到货款的中小企业，又向下游赊欠，扩大了三角债。一家面向央企销售的民企2012年营业收入2.44亿元，而应收账款总额为1.42亿元，占该年营业收入的58%。建议政府采取专项行动，限制政府部门和大企业的拖欠账款行为，这对改善市场秩序有标志性作用。

加快垄断领域改革。民营企业虽可参与铁路、油气管网等新放开领域的投资，但难以实质性参与经营，一些民营资本无奈撤出。建议政府落实各种所有制经济公平参与市场竞争的承诺，力求短期内在金融、基础设施和能源等领域使民营资本的进入有实质性突破，建立市场信心。建议政府修改《反垄断法》，改革并强化执行机构的权能和独立性，使其有足够能力公正地执行法律赋予的使命。

3.减负担：从税费和社保入手，减轻企业负担

调查显示：

目前企业缴税已占营业收入近10%，全国2400多家上市公司中有100多家公司上交的税费是其净利润的5倍以上。我国社保费率约为40%，在全球125个国家排名前12，仅低于罗马尼亚、捷克、波兰等国家，较美国（16.1%）、日本（25.24%）、韩国（15.13%）等高出很多。

建议：

实行结构性减税。一些企业认为研发费加计扣除、固定资产加速折旧等政策是激励创新最有效、最公平的政策。如果支持创新的普惠性减税由目前的100多亿元上升到500亿元，其效果将胜过财政每年上千亿元的科技经费补贴。出口退税和重大技术装备进口免税政策的办理手续仍较繁琐，企业反映退税到账一般要半年至一年。如果退税时间减少一半，对于出口型中小企业相当于流动资金增加了50%。

优化税制结构。我国仍以流转税为主体，增值税和营业税等占税收总额的54%，而发达国家多不超过30%。流转税以货物和劳务流转额为计税基础，衔接环节极易出现重复征税，且未考虑企业是否盈利。建议政府增加财产税等直接税种，相应减少流转税等间接税种，加快推广“营改增”的税制改革。

规范行政性收费。各类行政性收费已超过企业营业收入的1%，收费项目名目繁多。除残疾人就业保障金、价格调节基金、工会经费等国家列明的基金项目外，一些地方还征收河道修建维护费、代除雪费等。土地、矿产等领域的收费项目更是多达数十种，某些地方缴费额已达企业营业收入的8%。建议国家组织一次行政性收费的清理，简政清费，加大“费改税”改革力度。

减少企业社保支出。从调研情况看，我国企业薪酬支出（含“五险一金”）、职工税前薪资、税后薪资，三者的比例基本是1.4∶1∶0.8，即职工税后收入8000元，企业需支付约14000元，其中6000元是缴社保和个税。企业社保支出成为用工成本增加的重要因素。建议适当减少企业社保支出，政府分担更多支出责任。社保统筹部分在员工流动时不能随之流动，影响了员工缴费的热情。建议政府推进社保账户跨地区携带，保障员工权益。

4.解困难：解决企业融资与并购难题

调查显示：

我国企业融资的近70%来自银行贷款，贷款为主的融资结构使企业财务成本攀高，2012年四家国有银行净利润7746亿元，占全部上市公司净利润总和的50%以上，而实体企业贷款利息支出与净利润的比例上升至50%。

建议：

改革股权融资审批制度。企业反映再融资审批一般要一年以上，长则3年左右，往往导致企业错失融资和投资的最佳时机。如今上市公司已有规范的持续信息披露制度，定向增发等有条件由审批改为备案。

改革债券融资审批制度。债券融资审批主体过多，部门分割限制了融资产品的创新和市场化进程。有些审核时间过长，如中小企业集合债的审核一般需要1年。建议政府将债券融资改为备案为主，少数需要审批的如城投债，应缩短审批流程。

约束地方政府对企业并购的不当干预。调研中发现，各地国企参与跨区域重组时，都要求本地企业保持控制权，导致跨区域并购很难成功。有的地方担心“国有资产流失”，政府对民企并购国企干预过多，甚至强制亏损的国企兼并盈利的民企。一些地方政府出面“归大堆”、“拉郎配”，“制造”大企业集团，并购后的重组十分困难。

减少境外并购审批，支持企业“走出去”。企业普遍反映境外并购审批环节太多。一般需经地方相关部门、国家发改委、商务部、外汇局和证监会等审批。涉及金融、能源、传媒等行业以及国有企业，还需相关主管部门核准。各环节多为串行审批，耗时过长。（记者 陈清泰 张永伟）

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