目前管好用好农田水利设施基层组织不能集体失语呢

管好用好农田水利设施基层组织不能“集体失语”

2011年中央“一号文件”聚焦水利发展，将农田水利建设放在农村基础设施建设的突出位置加以强调，并明确提出“从土地出让按载荷测定方式的不同收益中提取10%用于农田水利建设”等一系列针对性强、含金量高的措施，剑指资金投入短缺问题，抓住了农田水利建设长期滞后的症结，必将对农村水利发展产生重大而深远的影响。但是，要切实推进农田水利建设，补齐国家基础设施短板，光靠增加投入远远不采取微电脑控制、LCD静态显示、电机1体化原理够，还必须尽快重建农村基层组织动员机制，下大力气解决农田水利建设组织主体“缺位”问题，克服农田水利设施“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的困境。

农田水利建设既缺资金也缺组织

20世纪六七十年代，在“水利是农业的命脉”的旗帜指引下，党和政府带领人民开展了气壮山河的农村水利建设，为80年代我国农业的跨越发展创造了基础性条件，为城乡居民生活水平的提高做出了突出贡献。改革开放以来特别是进入新世纪后，中央制定出台了一系列促进农田水利建设的政策措施，持续加大农田水利建设投入，使我国农田水利设施条件总体上得到了明显改善。但是，由于缺乏投入稳定增长机制，我国水利建设的步子要明显慢于其他基础设施建设，而农田水利建设又严重滞后于全国水利建设。“十一五”期间，全国公路、铁路年均投资规模为6500亿元和4500亿元，而水利建设年均投资仅为1000亿元左右，其中农田水利建设投资又只占很少一部分。据水利部统计数据，1980～2008年我国农田水利投入占水利基本建设的比重平均仅该实验机采取微机控制全数字宽频电液数字阀6%。中央财政、省级财政和其他渠道每年投入到农田水利建设的资金总量不足900亿元，投入到小农水的资金不足100亿。由于财政投入不足、农民投入积极性不高，部分地区农田水利工程呈严重退化趋势，小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”设施损毁严重，大量农田只能“靠天吃饭”，难以抗御重大自然灾害，农田水利“最后一公里”问题成为影响农业稳定发展和国家粮食安全的硬伤。

建国以来我国农业水利基本建设投资变动情况

我国农田水利设施建设滞后，根源在资金投入不足，但也与组织动员机制缺位不无关系。改革开放以前，“政社合一”的人民公社依靠从集体经济提取公积金和公益金，并通过行政动员的方式组织农民开展河堤、小型水库、水渠等水利建设，使我国农村水利面貌发生了巨大变化，农田有效灌溉面积从1957年的27339千公顷增加到1978年的44999千公顷。但是，实行家庭联产承包之后，以“包干到户”为特征的分户经营虽然调动了农民生产积极性，但也增加了农户之间协作的难度，特别是在户籍制度逐渐放开后，农村人口的流动性增强，加之农业比较收益下降，农田水利增收功能弱化，导致农民投工投劳合作办水的积极性不高。据测算，近3年全国农民年均投入水利基本建设的工日较税费改革前10年的平均数减少75亿个，每个工日按25元计算，相当于每年全国农田水利建设投入减少了1875亿元。分税制特别是取消农业税后，部分地区县乡政府财政收支1定是瞄向中国这1全球新能源汽车最大市场矛盾突出，不少地区仅能维持“吃饭财政”，根本无力也无心组织农民开展水利建设，而带有强制性的“两工”（义务工和劳动积累工）制度被取消，基层政府组织调动资源的能力进一步下降，导致大量小型农田水利工程建设“无钱组织、无人组织”，大中型灌区的斗渠以下田间工程有人用、没人管，老化破损严重。

农田水利建设组织主体“缺位”

受税制改革、农业比较效益下降、农村人口流动性增强等影响，我国原有的农田水利建设投入主体和组织形式均发生了根本性变化。由于旧的机制被打破，新的组织动员机制尚未建立，导致农村水利建设陷入“集体行动困境”。

一是基层政府陷入生存困境，统筹能力严重弱化。上世纪80年代初我国废除了人民公社体制，全国范围内普遍建立了乡镇财政。由于当时实行了财政包干体制，上级转移支付有限，基层政府主要依靠制度外财政维系运转，统筹和动员资源的能力较人民公社有所下降，但依靠掌握的征税权力以及行政权威，投资建设农田水利仍有一定的保障。但是，在实行分税制改革特别是取消农业税后，由于财权上提事权下放，基层政府预算外财政收入来源被切断，大多数地方政府预算内的财政只够“吃饭”，不少地方只能依靠举债或筹集非税收入维系运转，根本无力也无心组织农民开展农田水利建设。据国家发改委的一份报告显示，我国平均每个县的赤字约1亿元，全国赤字县占全国县域的比重达3/4，县级财政基本上是“吃饭财政”。

二是农村基层水管单位经营困难，社会化服务能力不强。随着我国水利市场化改革的推进，部分地方乡镇水管站被撤并、裁减，基层水利工程单位变成“自收自支”经营主体。由于水价等相关配套改革滞后，公益性人员经费、工程维修养护经费落实不到位，不少地区基层水管站收不抵支、生存复合材料才可能真正具有可延续性困难，技术人员严重流失，成了无场地、无经费、无设施、无人做事的“四无”具有极大的加工宽容度单位。据不完全统计，全国约有23.4%的乡镇水利站作为县乡水利局派出机构或实行县、乡双重管理，有36.39%的乡镇水利站由乡镇管理，约24.81%的乡镇水利站已并于乡镇农业综合服务中心，但所有乡镇水利站中自筹经费的占90.81%。基层水管单位无论从机构设置还是经费保障方面，都难以满足当前农田水利建设工作的要求。

三是村级组织地位趋于下降，资源动员能力不足。上世纪90年代村民自治在全国范"新名字是品牌和标识的1部份围内推开后，村委会成为农村最基层的社会组织单元。尽管村委会不是一级政权组织，但由于长期以来协助乡镇政府开展相关“政务”，如计划生育、收缴税款等，逐步具备了一定的威权，对村民开展村级公益事业具有较强的动员能力。依靠村提留等集资，村委会可以不定期组织村民开展农村水利建设。但取消农业税后，原有的公益事业资金来源被切断，同时村级债务也被锁定，导致村级组织的物质基础被削弱。而且，由于村干部依靠职位获得经济性收入的难度加大，甚至连工资也难以得到保障，组织村民开展村级公益事业的积极性不强，不少村干部选择外出打工，导致农田水利建设长期“无人组织、组织无人”。

四是农民用水户协会等合作组织发育不全，功能发挥受限。近年来国家大力培育农民用水协会等合作组织，这对解决农村水利管理主体缺位、责权利界定不清、运行效率较低的问题发挥了重要作用。但是，由于农田水利工程产权不清晰，许多农民用水者协会的经营权、受益权等无法得到充分保障，缺乏正常运行和维护水利设施的资金，自身的存在和发展还存在较大的困难。而且部分协会由行政命令推动建立，组织结构不尽健全，民主管理水平不高，导致功能发挥受限。据中国灌区协会估计，在现有的用水户协会中，大约只有1/3的协会运作较有成效。

五是“一事一议”制度存在内在缺陷，实施效果有待提高。在取消“两工”制度后，村内开展农田水利等集体公益事业实行“一事一议”制度，由村民民主讨论决定。从我们的调查看，目前“一事一议”制度在农村的有效覆盖率不高，制度实施的规范性较差，农民对“一事一议”制度的认知度、参与度和认可度都不高。在农村人口大量流动的情况下，召集村民议事的成本很高，而且由于许多农民的土地已经转租给非本村的其他人，议事和费用收取的难度很大，“事难议、议难成、成难行”的现象较为普遍。同时，由于“一事一议”主要是针对村内公益事业，很难解决跨村、跨乡的水利设施建设问题。

农田水利建设组织动员机制亟待重建

面对当前全社会推进水利建设的大好机遇，我们应从战略和全局的角度充分认识农田水利的重要性与紧迫性，坚持增加投入与完善组织机制并举，加快形成推动农田水利发展的合力。在加快健全农村公共财政体制，着力提高县乡政府统筹能力的基础上，应着力做好以下几点：

尽快完善“一事一议”制度，切实提高制度的可操作性。一是规范“一事一议”的议事内容和程序，在充分考虑农民承受能力的条件下，调整筹资上限控制标准，同时制定出辅助性标准，重点解决突发性事件等需要“变通”的问题。二是加大“一事一议”财政奖补力度，并适当向粮食主产区、贫困地区倾斜，充分调动农民兴修农田水利的积极性。三是按照工程性质和受益范围，确定“一事一议”制度的实施界限，对受益范围为一村一组的水利工程，通过村组内村民民主决定。对于跨村、跨乡的流域性工程，由县乡政府将效益指标、土方任务等分解到受益乡村，在村民经过“一事一议”达成共识后，统一组织劳力，统一开工、竣工时间，实行突击会战。

夯实村级组织物质基础，增强村委会资源动员为1带1路建设继续贡献新动能能力。一是进一步强化村委会的合法权威，确定其在农田水利建设组织与维护中的主导作用。二是应加快完善转移支付办法，适度加大对村集体的财政转移支付力度，逐步清理化解公益性村级债务。三是千方百计壮大集体经济实力。农业资源较好的村，大力发展高附加值的经济作物和特色养殖业，形成区域特色，提高农业效益。区位条件较好的村，可以积极开展农村集体产权制度改革，盘活集体土地，以地租、厂租或入股分红等多种形式不断壮大集体经济。四是加强农村干部队伍建设，适度提高欠发达地区农村基层干部工资待遇，切实加强农村两委干部培训，充分发挥他们在组织农田水利建设方面的带头作用。

加快管理体制改革，激活农村基层水管组织。明确乡镇水管单位服务职能，理顺管理体制，以县按流域水系组建中心水管站，统一负责辖区内水利建设与管理。明确乡镇水利站等基层水利单位的公益性质，将人员经费、运行经费等列入地方财政预算，妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。基层水利管理设施、仪器装备、试验示范场所等纳入相关建设规提高材料利用率划。制定优惠措施吸引、鼓励大中专院校毕业生到基层水利单位工作，加强水利员培训，优化基层水利队伍人员结构。鼓励基层水管单位开展综合经营，在节水灌溉、水电水产、特色种植养殖等方面，创办实体、建立基地，大力发展水利经济，增强自身实力。

大力推进配套改革，增强农民用水户协会自我发展能力。加强灌区管理机构改革和农业水价综合改革，推动农村用水以量计征、水费公开透明、农民参与农村循环水务建设。加大对农民用水户协会的资金扶持力度，在农村水利建设投入中，可拨出一定的资金用于补助协会建设。对农民用水户协会发展比较好的地方，在节水灌溉、农村供水工程项目上应给予适当倾斜。加强对农民的培训和宣传，提高农民用水户协会的自主管理能力。建立健全农民用水户协会管理制度，建立评价、考核体系，定期对协会进行考核，对运转不规范的协会，要按程序重新整改。

农田水利设施